Chantal Jeuriëns is projectmanager interne projecten en verantwoordelijk voor de implementatie van de Omgevingswet en het Digitaal Stelsel Omgevingswet bij het Waterschap Limburg. Al in 2019 leverde het Waterschap een keur op in lijn met de Omgevingswet: ‘de omschakeling naar de ja, mits regulering heeft tot mooie en productieve gesprekken geleid tussen bevoegde overheden’, vertelt Chantal. Haar gouden tip? ‘Begin vanuit wat mensen zien als ze op een locatie kijken.’
Wie ben je, wat doe je voor werk en in welke functie?
Mijn naam is Chantal Jeuriëns, ik ben projectmanager interne projecten bij het Waterschap Limburg. Ik ben onder meer verantwoordelijk voor de implementatie van de Omgevingswet en het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Daar ben ik bijna mee klaar, ik ben nu mijn werk aan het overdragen aan collega’s in de lijnorganisatie en ga daarna door naar de onderhoudslegger en het vastleggen van werkingsgebieden op grond van de Omgevingswet. Als projectmanager stuur ik een klein kernteam aan van deelprojectleiders en zetten we in deelprojecten vergunningverleners, juristen en adviseurs in hun kracht om vanuit de lijnorganisatie samen te werken aan de implementatie van de Omgevingswet. Ik kan het echter als jurist van huis uit toch niet laten om mij de inhoud wat eigen te maken. Met het Digitaal Stelsel Omgevingswet ben ik ook inhoudelijk bezig geweest, ik ben betrokken geweest bij het opstellen van de nieuwe waterschapsverordening in STOP-TPOD formaat. Dit vond ik een hele leuke klus, juist vanwege de combinatie tussen juridisch werk en ICT die hiervoor nodig was.
De waterschappen doen het goed in het Digitaal Stelsel Omgevingswet, daarbij was waterschap Limburg een koploper. Hoe komt dat zo, denk je?
Waterschap Limburg is door omstandigheden een voorloper geworden op het gebied van de waterschapsverordening. Het waterschap is in 2017 ontstaan uit een fusie van twee waterschappen, en na de fusie waren er dus twee keuren. Destijds was het idee dat de Ow per 1 januari 2019 in werking zou treden, en was het plan om tegelijk met de inwerkingtreding van de Omgevingswet de keuren samen te voegen tot één nieuwe Waterschapsverordening. Doordat de inwerkingtreding van de Omgevingswet steeds werd uitgesteld is er uiteindelijk voor gekozen om toch in 2019 tussentijds één nieuwe keur voor het hele waterschap te maken. Deze was bewust al wel helemaal opgesteld in lijn met de Omgevingswet, met regulering op basis van ja, mits in plaats van nee, tenzij, en het expliciet reguleren van vergunningplichtige en meldingsplichtige activiteiten. Naast deze juridische regels, werden er vragenbomen en werkingsgebieden gemaakt en boden we op onze website al een vergunningchecker aan. Dit maakte het verhoudingsgewijs makkelijk om de keur om te zetten naar een waterschapsverordening in STOP-TPOD. Het waterschap heeft dit in 2020 voor het eerst op proef gedaan, inclusief toepasbare regels en werkingsgebieden. Hiermee was het waterschap destijds één van de eersten, en hadden we een mooie voorsprong bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Sindsdien is onze verordening meegegroeid de doorontwikkeling van het DSO. Toen de waterschapsverordening productiegereed was is er ook een beheerorganisatie voor de verordening opgericht, die de verordening in productie heeft geladen en nu moet gaan beheren. Momenteel ben ik bezig mijn werk aan hen over te dragen.
Wat vind je de grootste verschillen in de werkwijze onder de Omgevingswet en de vroegere werkwijze van het waterschap onder de Waterschapswet en de Waterwet?
Op grond van de oude regelgeving konden waterschappen ook al regelgeving maken op basis van het ja, mits-principe in plaats van nee, tenzij. De oude wetgeving bood hier voldoende ruimte voor. Dit heeft het waterschap uiteindelijk ook gedaan in 2019, als tussenstap op weg naar de Omgevingswet. Maar dit vergde wel veel afstemming met de ketenpartners in de omgeving, en het vergde ook het nodige omdenken in de eigen organisatie. In plaats van dat alles standaard verboden werd in de verordening tenzij het was toegestaan, moest het waterschap actief gaan nadenken over welke activiteiten gereguleerd moesten blijven en voor welke activiteiten met de zorgplicht kon worden volstaan. De gemeenten in het waterschap maakten zich daardoor wel zorgen of het waterschap zijn verantwoordelijkheden op het gebied van waterbeheer nog wel goed waar kon maken, zij waren op dit punt in 2019 echt minder ver in hun denken dan het waterschap. Uiteindelijk zijn ze hier wel goed uit gekomen, en heeft de omschakeling naar ja, mits regulering tot mooie en productieve gesprekken geleid tussen bevoegde overheden.
Ook het digitaliseringsspoor is heel anders op grond van de Omgevingswet dan het was op grond van de Waterschapswet en de Waterwet. Rond de fusie in 2017 is bewust al veel energie gestoken in digitalisering, dat heeft ertoe geleid dat het waterschap eigenlijk in 2017 al klaar was voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Op dat moment was het zaakgericht werken al geïmplementeerd in het VTH-systeem. De vergunningenprocedure zelf is redelijk vergelijkbaar gebleven onder de Omgevingswet, al wordt nu wel wat vaker verplicht de korte procedure gehanteerd, maar met name het aanleveren van een verordening is echt veranderd. Waterschappen publiceerden hun verordeningen voorheen via het systeem Decentrale Regelgeving en Overheidspublicaties (DROP). Dit systeem stelde veel minder technische en inhoudelijke eisen aan een waterschapsverordening dan STOP-TPOD. Zo hoefde bijvoorbeeld helemaal niet met werkingsgebieden te worden gewerkt, maar kon de hele verordening gewoon in platte tekst worden aangeleverd. Het is vaak nog lastig voor de medewerkers van het waterschap om echt in werkingsgebieden te denken en om hun regelgeving goed te annoteren. De mensen die de waterschapsverordening opstellen moeten echt op een andere manier gaan nadenken over hun regels, en het gebied moet worden verdeeld in werkingsgebieden die goed moeten worden vastgelegd in en aangeleverd door middel van software.
Dit geldt niet alleen voor de waterschapsverordening, maar ook voor projectbesluiten. Ook die moeten door middel van plansoftware en in STOP-TPOD formaat worden gepubliceerd, waar dit voorheen via DROP liep. De standaard voor het projectbesluit staat nog veel meer in de kinderschoenen dan die voor de waterschapsverordening, hij bevat veel vrije tekst en veel keuzemogelijkheden en is veel minder vergaand gestandaardiseerd. Dit betekent dat je als waterschapper goed moet nadenken wat je waar neerzet en hoe je de ruimte benut die de standaard biedt. Medewerkers schrikken hier nog wel eens van, omdat ze nu echt iets nieuws moeten leren.
In vergelijking met gemeenten hebben waterschappen het met hun waterschapsverordening eigenlijk gemakkelijk gehad. Een waterschapsverordening zit minder complex in elkaar dan een omgevingsplan. Bovendien lijken de verordeningen van de waterschappen onderling meer op elkaar dan de plannen van verschillende gemeenten, waardoor de waterschappen gemakkelijker van elkaar konden leren. Dat de waterschappen niet al in IMRO-standaard werkten was bovendien een voordeel, omdat zij het werken met gebieden en gebiedsaanwijzingen zo meteen op de nieuwe manier konden leren.
Je hebt gewerkt aan het maken van de waterschapsverordening. Wat zijn de belangrijkste dingen waar je tegenaan loopt in de praktijk?
De waterschapsverordening is gebaseerd op beleid, je moet als waterschap eerst goed nadenken over wat je wil en waarom in een bepaald gebied, voor je een verordening gaat opstellen. De afdeling vergunningverlening wordt vaak gezien als bronhouder van de vergunningplichten in de verordening, maar die kunnen en willen helemaal niet bepalen of iets beleidsmatig wel of niet zou moeten, daar heb je anderen voor nodig. De interactie tussen beleid, vergunningverlening, en toezicht en handhaving in de organisatie is heel belangrijk bij het opstellen van een verordening. Je moet de juiste mensen in je organisatie bij elkaar brengen om na te denken over welke belangen je als waterschap wil beschermen in welke gebieden, wat je doelen daarbij zijn, en hoe je die zou kunnen bereiken. Daarbij is het stellen van regels (zoals het instellen van een vergunningplicht) een middel, maar zeker niet de enige optie. Als er bijvoorbeeld een norm voor een stof in het oppervlaktewater niet gehaald wordt dan kan je de regels voor lozingen aanscherpen, maar dit hoeft geen automatisme te zijn, je moet goed nadenken over wat de beste manier is om het probleem aan te pakken. Misschien werkt in dit voorbeeld regulering bij de bron wel veel beter. Regulering zou altijd het laatste middel moeten zijn, en niet het eerste. Bovendien moet je ook nadenken over de vraag of je als waterschap wel de juiste partij bent om iets te reguleren, en of gemeente of de provincie dat niet beter zou kunnen doen. Want gemeentes en provincies hebben veel bredere regelgevende bevoegdheden, bijvoorbeeld met betrekking tot het stellen van klimaatadaptatie-eisen in bouwregelgeving. Dan kan het misschien beter zijn om te bewerkstelligen dat de gemeente hier regels over gaat stellen in het omgevingsplan, dan om iets zelf te regelen in je waterschapsverordening. Zo heeft waterschap Limburg geprobeerd om in de provinciale omgevingsvisie van de provincie Limburg een zwaardere regierol van de provincie op het gebied van klimaatadaptatie voor elkaar te krijgen. Hierbij is het waterschap echter wel afhankelijk van de medewerking van de provincie of de gemeente, zij moeten zelf ook wel willen acteren op de manier die het waterschap graag zou zien.
De interactie tussen verschillende onderdelen van de organisatie en met andere overheden wordt nu onderdeel van de standaard werkwijze van het waterschap. Bij iedere wijziging van de waterschapsverordening wordt een interdisciplinair team ingezet vanuit vergunningverlening, toezicht en handhaving, beleid en geo-expertise, om te bepalen hoe de beleidsdoelen van het waterschap het beste bereikt kunnen worden, en of regelgeving hiervoor het aangewezen middel is. Als er regels worden opgesteld in de waterschapsverordening moeten ze ook toepasbaar te maken zijn en kunnen worden uitgelegd aan de burger, daarom zit er ook altijd een toepasbare regelanalist in het team. De geo-expert schuift aan om te bekijken of de gewenste regelgeving wel in werkingsgebieden gevat kan worden, en hoe de werkingsgebieden het beste geografisch kunnen worden vastgelegd.
Verder is het opstellen en annoteren van een waterschapsverordening in STOP-TPOD wel echt een kwestie van ‘je gaat het pas zien als je het doorhebt’. Als het kwartje een keer is gevallen waar annoteren voor nodig is, dan is het ook logisch om dat in je verordening te gaan doen, en dan wordt het ook logisch dat je daar als organisatie bepaalde keuzes in te maken hebt. Het succes van het waterschap nu is in de afgelopen jaren geleidelijk opgebouwd, een organisatie die nu van voren af aan zou moeten beginnen zou het denk ik wel lastig hebben. De Geonovum-handleiding over annoteren is zeer welkom, ook om nieuwe medewerkers aan te kunnen leren waar annoteren voor nodig is en wat je daarbij moet doen.
Waterschap Limburg heeft voor de waterschapsverordening succesvol samengewerkt met adviesbureaus. Daarbij is het wel belangrijk dat je de keuzes die je als bevoegd gezag moet maken wel ook echt zelf maakt. Je kan niet zomaar op de markt een waterschapsverordening bestellen, dan geef je keuzes uit handen die bij jouzelf thuis horen. Bijvoorbeeld over het dienstverleningsniveau in het Omgevingsloket, wat burgers daar kunnen zien hangt samen met hoe je je verordening annoteert, en dat is te belangrijk om helemaal aan een adviesbureau over te laten – maar dan moet je natuurlijk wel snappen welke keuzes je zelf moet maken en wat je zelf moet doen, en dat vergt enige kennis op dit gebied.
Hoe belangrijk is het voor jou om de TPOD’s te begrijpen? Helpt het je bij het maken van een waterschapsverordening of projectbesluit?
De TPOD helemaal lezen en snappen is weinigen gegeven, want daarvoor moet je juridische en ICT-kennis in huis hebben, en dat hebben de meeste mensen niet. Maar de basis moet je wel kennen, en je moet ook snappen waartoe de TPOD dient. Als ik uit moet leggen waar de TPODs voor zijn, dan zeg ik altijd dat de standaarden dienen om de machineleesbaarheid van je verordening te verhogen, zodat iedereen je verordening in het DSO kan vinden, lezen en begrijpen. Het helpt bij het maken van een verordening of projectbesluit wel enorm als je softwareleverancier er al voor heeft gezorgd dat je geen domme fouten kan maken, omdat die er met je eigen software al uit gevalideerd worden. Maar desalniettemin helpt het ook in dat geval nog steeds om te begrijpen waarom bepaalde dingen niet kunnen in het DSO, en andere dingen wel. Maar daarvoor hoef je zeker de TPODs niet uit je hoofd te kennen. Handreikingen zoals de handleiding annoteren zijn daarbij erg prettig als hulpmiddel.
Het projectbesluit vind ik wel spannender dan de waterschapsverordening, omdat TPOD Projectbesluit verhoudingsgewijs veel meer vrijheidsgraden bevat, en het bekendmakingsspoor ook nog anders loopt. Het werken met het projectbesluit moet echt zijn vorm nog krijgen, daar is nog niet alles duidelijk. Wat er in het besluitdeel van een projectbesluit moet komen te staan en de juridische eisen die daarvoor gelden is echt nieuw, het is de vraag of dat allemaal in één keer goed gaat. Waterschap Limburg wil het projectbesluit bovendien ook gebruiken voor projecten waar dat niet verplicht is, juist om ze goed aan de omgeving te kunnen laten zien in het DSO. Hierbij is er bijvoorbeeld nog best wat discussie binnen het waterschap over wat in het vrije tekstdeel zou moeten zitten en wat in het besluitdeel.
Het publiceren van kennisgevingen van voornemen en participatie in het kader van een projectbesluit vind ik ook nog wel spannend, net als het publiceren van een kennisgeving van een wijziging van de waterschapsverordening. De functionaliteit waar dat mee kan wordt nu pas opgeleverd in onze plansoftware, en ik ben benieuwd of dat in één keer goed gaat werken en hoe dit zich verhoudt tot de functionaliteit die we al kennen en gebruiken.
Wat is je gouden tip?
Denk bij het gebruiken van de STOP-TPOD standaarden en het maken van je verordening of plan altijd eerst aan wat de gebruiker uiteindelijk in het DSO zal willen zien. Een gebruiker wil op zijn locatie kunnen zien wat de regels zijn. Stel je verordening of plan vervolgens zo op dat dit voor eindgebruikers zo inzichtelijk mogelijk wordt gemaakt. Begin dus niet met nadenken vanuit je eigen regels, maar vanuit wat mensen zien als ze op een locatie kijken. Waterschap Limburg heeft bijvoorbeeld in onze waterschapsverordening extra gebiedsaanwijzingen opgenomen, zodat gebruikers gemakkelijk kunnen opzoeken welke regels allemaal gelden in een bepaald gebied.
Verder moet alles wat je regelt in een plan of verordening toepasbaar te maken zijn, oftewel: je moet er vragenbomen bij kunnen maken voor het checken of iets vergunning- of meldingsplichtig is, en voor het indienen van een aanvraag of melding. Hier zie ik nog veel zaken gebeuren die simpeler kunnen. Maak je vragenbomen zo compleet mogelijk, zodat je de burger ook echt helpt en hem goede dienstverlening biedt.
Ga niet alles maar regelen in je verordening of plan om jezelf maar in te dekken, maar laat het los, richt je op de grote risico’s of opgaven in je gebied en ga niet proberen om elke mogelijke activiteit juridisch dicht te timmeren. Verordeningen die zijn geschreven op grond van het nee, tenzij principe zijn veel moeilijker om te annoteren en toepasbaar te maken in het DSO dan verordeningen die vanuit een ja, mits aanpak zijn opgesteld. Want in een nee, tenzij verordening is alles verboden wat niet expliciet is toegestaan, dus moet je zo’n beetje alle denkbare activiteiten en werkzaamheden aan een verbod verbinden en dan krijg je in het Omgevingsloket een voor gebruikers onwerkbaar eindresultaat, zowel bij checken als bij indienen. Als ik in het DSO kijk dan valt mij op dat niet alle overheden erin zijn geslaagd om deze omslag in het denken nu al helemaal te maken, maar het zou wel wenselijk zijn als dat nu wel zou gaan gebeuren. Je moet niet proberen om je oude regelgeving zo goed mogelijk te repliceren in STOP-TPOD, je moet echt regels gaan maken vanuit de nieuwe situatie.
Dan heb ik ook nog een tip specifiek voor waterschappen. Voor elk waterschap is het vooral ook belangrijk om bij alle gemeenten in hun beheergebied aan tafel te zitten met betrekking tot het omgevingsplan, zodat onderwerpen als klimaatadaptatie en het belang van water ne waterbeheer daar goed in terug komen. Waterschap Limburg maakt zich zorgen dat de bescherming van de waterkwaliteit wordt uitgehold als gemeenten met het omzetten van de bruidsschat aan de slag gaan, daarom zet het waterschap in op het doornemen van de hele bruidsschat en om gemeenten te adviseren om regels hetzij te behouden, hetzij aan te scherpen. Bijvoorbeeld waar het gaat om de regels over indirecte lozingen. Hier zijn de normen voor bodem en voor water niet helemaal goed op elkaar afgestemd, wij zijn erin geslaagd om dit bij een aantal gemeenten aangepast te krijgen. Waterschappen moeten echt zelf actief in gesprek gaan met gemeenten over het omgevingsplan, en niet afwachten tot hen iets gevraagd wordt of denken dat het vanzelf wel goed komt. Waterschap Limburg hoopt wel dat niet alle 31 inliggende gemeenten tegelijk met het waterschap willen overleggen, want daar heeft het de capaciteit niet voor, maar tot nog toe gaat dit goed. Het waterschap adviseert de gemeenten nu ook bij het opstellen van omgevingsvisies voor zover het gaat om het onderwerp water. Hierbij proberen ze tot een soort standaard te komen, zodat alle gemeenten grosso modo op dezelfde manier geadviseerd worden. Het waterschap zet bovendien in op het vroegtijdiger adviseren bij vergunningen voor initiatieven. In het kader van de oude watertoets kwam het waterschap vaak als laatste aan de beurt om een advies te geven, wanneer een plan al helemaal was dichtgetimmerd. Waterschap Limburg wil juist graag vroegtijdig betrokken worden, we verwachten meer en eerder te gaan samenwerken met gemeenten. We hebben een checklist ontwikkeld die gemeenten kunnen doorlopen bij initiatieven waar water mogelijk een rol speelt om dit te stimuleren. Daarbij helpt het natuurlijk wel als water als onderwerp goed is meegenomen bij omgevingsplan en omgevingsvisie. We verwachten ook dat het DSO hierbij gaat helpen. Voorheen werd de watervergunning vaak ten onrechte niet aangevraagd en kwam het waterschap hier pas achter als er al gebouwd werd. De initiatiefnemer die een vergunningcheck doet, krijgt naast de verwachte uitkomst van de gemeente nu ook de conclusie van het waterschap. Daarnaast kan de gemeente in DSO ook zien of er wel of niet een aanvraag naar het waterschap is gegaan, we hopen op hulp van de gemeente om te zorgen dat mensen voortaan wel ook een aanvraag bij het waterschap indienen.