door Vincent van Dijk, Programma aan de slag met Omgevingswet | Mirella van der Velde, Geonovum
Of je nu informatiemanager, RO-er, vergunningverlener, beleidsmaker of (toepasbare) regelmaker bent, je gaat te maken krijgen met het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en wat het DSO allemaal met locatie “doet”. Regels gelden altijd op een “plek”, zijn lokaal. Daarmee is het begrip locatie cruciaal. Juist in de digitale wereld is dan ook veel gerelateerd aan een locatie; voor het DSO leggen we je in dit artikel uit wat die relaties allemaal zijn.
Het belang van locatie
Veel in de nieuwe Omgevingswet en dus in het DSO hangt samen met locaties. In elk geval moeten regels en locatie aan elkaar gekoppeld zijn om op een kaart weergegeven te kunnen worden. Met een prik op de kaart is te zien welke regels gelden op een locatie. Dat is functionaliteit in het DSO. Hiermee kun je dan bekijken welke regels gelden op een locatie. Of voor welke activiteiten op een bepaalde locaties je een vergunningaanvraag mag doen. Ook voor de vergunningcheck en aanvragen in het Omgevingsloket is de locatie van belang. Graag nemen we je in dit artikel mee in een aantal belangrijke onderwerpen rondom locaties.
Het werkingsgebied
Van iedere regel in het omgevingsdocument moet worden vastgelegd waar deze geldt. Dat doen we met de locatie. Alle locaties die horen bij een artikel of een lid vormen samen het werkingsgebied van dat artikel of lid. Het werkingsgebied zorgt voor de ‘klik op de kaart’: na een klik op de kaart toont de viewer van het DSO de op die plek geldende regels. Het werkingsgebied maakt ook het omgekeerde mogelijk: vanuit de tekst laat de viewer zien waar het artikel of het lid geldt. Het plaatje hieronder laat zien hoe de koppeling tussen tekst en kaart er in het Omgevingsloket uit ziet: links wordt de tekst van het artikel getoond en rechts op de kaart de locatie waar dat artikel geldt, in dit geval het ambtsgebied van de gemeente.
Figuur 1. Locatie als werkingsgebied van artikel
Koppelen van een locatie aan een regel
Het koppelen van een locatie aan de regel is verplicht. Juridische regels kunnen alleen geldig zijn op een specifieke locatie. Voor graven in een archeologisch gebied zullen bijvoorbeeld andere regels gelden dan voor graven in een niet-archeologisch gebied. Voor beide gebieden geldt dat je de activiteit graven uitvoert, maar de regels voor de activiteit kunnen verschillen. Dat geldt dan ook voor de op deze juridische regels gebaseerde toepasbare regels die gebruikt worden voor de onderdelen Vergunningcheck en Aanvragen. Toepasbare regels gelden dan ook alleen in dat specifieke gebied. Hoe dat werkt, wordt verderop in dit artikel uitgelegd.
Met het annoteren[1] van locatie kun je ook laten zien waar een activiteit, omgevingswaarde of -norm of gebiedsaanwijzing van toepassing is. Hieronder zie je een voorbeeld van een annotatie met een locatie (“Buitengebied agrarisch”) en een activiteit-annotatie “agrarische activiteit verrichten”. De combinatie van een activiteit mét een kwalificatie bepaalt de locatie.
Figuur 2 Locatie die vastlegt waar Activiteit van toepassing is
De activiteit en een locatie
Activiteiten worden ook expliciet benoemd in het omgevingsdocument, zodat deze ook gebruikt kunnen worden om de voor die activiteit relevante regels in de viewer te zoeken, een vergunningcheck te doen of om een aanvraag in te kunnen dienen via de aanvraagmodule van het omgevingsloket. Dat kan wel alleen maar als die activiteiten geannoteerd zijn. De locatie van een activiteit is ook van belang, omdat net als voor regels ook voor een activiteit geldt dat deze op een bepaalde plaats wel of niet relevant is. In het voorbeeld hieronder zijn de locatie(s) van de activiteit gelijk aan de locatie(s) van de regels, maar dat is niet altijd zo.
Figuur 3 Locatie van regel zelfde als locatie van Activiteit
| 
|
Figuur 4 Locatie op de kaart kiezen, selecteer activiteit, bekijk regels over die activiteit
Weten welke activiteit mag. En waar.
We gaan nog een stapje verder in de dienstverlening. Zoals hierboven al is aangestipt, is naast de annotatie ‘locatie’ ook de annotatie ‘activiteit’ belangrijk in relatie tot de locatie.[2] Zijn regels met ‘activiteit’ geannoteerd, dan kan in het DSO gefilterd worden op de activiteit (bijvoorbeeld) ‘kinderdagverblijf openen’ en is te zien welke regels daarvoor gelden én waar die gelden doordat de regels voorzien zijn van de annotaties locatie en activiteit. Zo komen we tot ‘Regels op de Kaart’. Ook is de annotatie ‘activiteit’ van groot belang voor de toepasbare regels, waarover verderop in dit artikel.
Voor ‘activiteit’ geldt nog dat er een specifiekere duiding kan worden meegegeven: de activiteit is toegestaan, verboden, er is een vergunning of melding nodig of kent een informatieplicht. Deze extra duiding heet een activiteitregelkwalificatie.
Activiteit met regel locatie
Een activiteit kan verwijzen naar de locatie waarvoor de regel geldt. In het onderstaande voorbeeld geldt de locatie Beheergebied Rijnland als werkingsgebied voor het artikel en ook als locatie van de activiteit.
Figuur 5 Werkingsgebied van de regel en locatie van de activiteit
Annotaties en toepasbare regels
Annotaties zijn om nog een andere reden belangrijk dan regels vindbaar maken op de kaart en doorzoekbaar maken in het DSO. Zonder annotaties is het niet mogelijk om toepasbare regels te gebruiken. Toepasbare regels worden opgesteld op basis van de juridische regels en worden in het Omgevingsloket gebruikt om de initiatiefnemer via vragenbomen een antwoord te geven bij de vergunningcheck (Heb ik een vergunning nodig? Moet ik een melding doen?), de aanvraagmodule
Figuur 6 Een deel van een vragenboom op basis van toepasbare regels in het omgevingsloket
(Kan ik een aanvraag indienen?) en Maatregelen op Maat (Welke maatregelen en voorschriften gelden voor mijn initiatief?).[3] Daar waar de gebruiker in Regels op de Kaart alle juridische regels kan vinden die op een bepaalde plek gelden, kun je met toepasbare regels conclusies trekken (mag het, is er vergunning nodig of volstaat een melding) voor een activiteit op de gekozen locatie. Meer over (het maken van) toepasbare regels is te vinden in de Standaard Toepasbare Regels.[4]
De werkzaamheden voor de vergunningchecks en maatregelen op maat in het Omgevingsloket zijn op hun beurt gekoppeld aan de activiteit. De activiteit vormt zo de schakel tussen de juridische regels (en locaties) en de toepasbare regels. De werkzaamheid is dus de omschrijving van de activiteit in minder juridische bewoordingen. In het voorbeeld hieronder wordt met behulp van een trefwoord (“kinderdagverblijf”) de relevante werkzaamheid gevonden:
Figuur 7 Kiezen van de aan de activiteit gekoppelde werkzaamheid via een trefwoord
De juridische activiteit “Bouwwerk brandveilig gebruiken” is gekoppeld aan de werkzaamheid “Groepen mensen ontvangen of huisvesten in een gebouw of op een terrein”, zoals in het voorbeeld hierboven bij de vergunningcheck. In de aanvraagmodule wordt direct de juridische activiteit gekozen, zoals we in het voorbeeld hieronder zien:
Figuur 8 kiezen van de activiteit bij aanvragen
Voor de werking van toepasbare regels en de werking van het omgevingsloket is het, zoals we al zeiden, noodzakelijk om de annotatie “activiteit” toe te voegen aan de juridische regels. Zonder annotaties kunnen geen toepasbare regels gemaakt worden en is er dus geen dienstverlening via het omgevingsloket. De activiteit is namelijk de kapstok voor de toepasbare regels.[5] Voor de gebruiker is het dan ook logisch met elkaar verbonden: als hij zoekt in Regels op de kaart op een bepaalde activiteit, daar ontdekt dat die activiteit vergunningplichtig is, dan wordt zijn zoekopdracht meegenomen naar dat deel waarin hij in het loket een vergunningsaanvraag kan doen – en dat geldt voor zowel de locatie waar hij aan het zoeken was, als de activiteit die hij zocht.
Activiteit en locatie in toepasbare regels
In de context van toepasbare regels is de locatie op twee onderdelen van belang. In de eerste plaats de via de regels aan de activiteit gekoppelde locatie. In de tweede plaats kan een locatie ook aan een juridische regels over die activiteit gekoppeld worden. Bijvoorbeeld regels die alleen in het centrumgebied van een gemeente gelden. Dat geldt dan ook voor de toepasbare regels, want deze gelden dan ook alleen in dat centrumgebied.
Figuur 9 Locatie die bij een vergunningcheck wordt gebruikt in de toepasbare regels
We bekijken nu eerst de relatie tussen activiteit en locatie. Het gebruik van locaties in de toepasbare regels wordt verderop in dit document uitgelegd.
De locaties die in het omgevingsdocument zijn gekoppeld aan activiteiten worden in het Omgevingsloket gebruikt om de juiste activiteit en de daaraan gekoppelde (toepasbare) regels te gebruiken. Een activiteit met regels die in Groningen geldig is, hoeft immers niet in Leeuwarden gevonden te worden. De locatie van een activiteit kan gewoon het hele ambtsgebied zijn van het bestuursorgaan dat de regels maakt. In het voorbeeld hieronder is de locatie van de activiteit “ander bouwwerk bouwen” het hele ambtsgebied van de gemeente:
Figuur 10 Locatie van een activiteit in de Registratie Toepasbare Regels
Maar het kan natuurlijk ook een meer specifieke locatie zijn, als de activiteit ook alleen maar voor die specifieke locatie geldig is. Bijvoorbeeld “ander bouwwerk bouwen buiten de bebouwde kom”. Dat is een meer specifieke locatie dan het hele ambtsgebied in het voorbeeld hierboven. Wanneer de locatie, die de initiatiefnemer aangeeft (de “projectlocatie”) de locatie van de activiteit raakt, dan kan de activiteit gekozen worden in het Omgevingsloket. In de vergunningcheck en maatregelen op maat wordt, zoals hierboven uitgelegd, gebruik gemaakt van de werkzaamheid. Als in het voorbeeld hierboven in de Gemeente Gouda gekozen wordt voor de werkzaamheid “Nieuw gebouw bouwen” wordt de activiteit “Ander bouwwerk bouwen, in stand houden of gebruiken” en de daaraan gekoppelde toepasbare regels gevonden in het Omgevingsloket. Een activiteit die wel aan deze werkzaamheid is gekoppeld, maar een locatie buiten de grenzen van de gemeente Gouda heeft (in het bovenstaande voorbeeld de locatie nl.imow.gm0513.ambtsgebied.9999999999), wordt dan niet gevonden.
Locatie gekoppeld aan de toepasbare regels
Laten we nu eens kijken naar locaties in relatie tot toepasbare regels van een activiteit. De initiatiefnemer geeft in het loket een plek op waar zijn project of plan gaat plaatsvinden: de projectlocatie. De projectlocatie levert één van de belangrijkste gegevens op voor het uitvoeren van de toepasbare regels. De projectlocatie kan namelijk gebruikt worden om alleen die regels mee te nemen, die relevant zijn voor die locatie. Als een projectlocatie bijvoorbeeld helemaal niet binnen de bebouwde kom valt (de locatie van de regels dus), dan hoeven ook geen vragen gesteld worden die alleen maar voor binnen de bebouwde kom gelden. Bijvoorbeeld beperkende regels met betrekking tot geluid of geur.
Figuur 11 Kiezen van een projectlocatie in het Omgevingsloket
Bij het uitvoeren van toepasbare regels kan de aan de juridische regels gekoppelde locatie worden gebruikt om automatisch een antwoord af te leiden op een vraag vanuit een toepasbare regel. Als de projectlocatie de locatie van de regel raakt, dan kan deze regel relevant zijn. Als de projectlocatie wel binnen de bebouwde kom valt, dan zijn de specifieke regels voor dat gebied dus wel relevant. Het is dan niet nodig om de gebruiker te vragen of hij zijn activiteit zal uitvoeren binnen de bebouwde kom, het Omgevingsloket weet dat al en koppelt dat dan terug door de vraag vooraf in te vullen.
De vraag die het systeem probeert af te leiden in het onderstaande voorbeeld is of de te kappen boom buiten de bebouwde kom staat? Drie mogelijke situaties kunnen zich dan voordoen:
Figuur 12 Combinatie van een locatie van het initiatief en de locatie “bebouwde kom””
In de eerste situatie (links) raakt de projectlocatie de locatie van de juridische regel niet en dus ook niet de locatie van de toepasbare regel. Dit betekent dat deze regel niet relevant is voor de eindgebruiker. Het systeem beantwoordt de vraag automatisch met ‘nee’ en in het Omgevingsloket wordt de vraag niet getoond. De tweede situatie (midden) is ook vrij eenvoudig. De projectlocatie van de initiatiefnemer ligt volledig binnen de locatie van de juridische regel. Het systeem vult het antwoord op de toepasbare regel vooraf in met ‘ja’ en het Omgevingsloket toont de vraag met het vooraf ingevulde antwoord.
Figuur 13 Vraag met een vooraf ingevuld antwoord
De derde combinatie is de meest interessante. In dit geval overlapt de projectlocatie gedeeltelijk de locatie van de juridische regel. Daarom is het antwoord dat door het Omgevingsloket afgeleid wordt ‘deels’. In veel gevallen is de door de gebruiker getekende locatie het gebied waar het project als geheel zal worden uitgevoerd. De locatie van een specifieke activiteit als onderdeel van dat project, in dit voorbeeld het kappen van een boom, is meestal veel kleiner, zoals in het voorbeeld hieronder wordt getoond. Als het systeem het antwoord vooraf heeft ingevuld met ‘deels’, heeft de eindgebruiker de mogelijkheid om het antwoord te wijzigen. Dit gewijzigde antwoord wordt vervolgens gebruikt door het systeem.
Figuur 14 Voorbeeld van de mogelijke locatie van het kappen van de bomen
In de toepasbare regels kan door de regelmaker het antwoord op deze vraag gebruikt worden om naar de juiste conclusie toe te redeneren. De verschillende antwoorden op deze locatievraag (ja, nee of deels) kunnen dus leiden tot andere conclusies.
Hoe gebruik je een locatie?
In het voorgaande deel werd het belang van de locatie nader uitgelegd. De vraag is vanaf hier, hoe je dat dan ook daadwerkelijk doet in het omgevingsdocument en in de toepasbare regels. Hieronder zal uitgelegd worden hoe de locatie gebruikt. Hierop is uitgebreid ingegaan in de notitie Werkwijze en locaties.[6]
Gebruik van locatie in toepasbare regels
Activiteit en locatie
De activiteit, de locatie en de koppeling tussen activiteit en locatie hoeft door de maker van toepasbare regels niet zelf gelegd te worden. Deze komt namelijk automatisch mee door het annoteren van het omgevingsdocument. Het omgevingsloket kan deze informatie ook direct gebruiken, want de informatie is na verwerking van de aanlevering of mutatie van de activiteit of locatie uit het omgevingsplan in de Registratie Toepasbare Regels beschikbaar en te raadplegen. In het voorbeeld hieronder zien we dat terug onder “Kenmerken vanuit omgevingsdocument” en “Locaties”.
Figuur 15 De locatie van de activiteit en de kenmerken van de locatie in de RTR
Toepasbare regels en locatie
Om de locatie een rol te laten spelen in de toepasbare regels te kunnen gebruiken wordt door de regelmaker een verwijzing naar de locatie gebruikt in de toepasbare regels.[7] Daarmee kan dan afgeleid worden of toepasbare regels relevant zijn op een specifieke projectlocatie, net zoals de juridische regels wel of niet relevant zijn op die locatie.
Figuur 16 Gebruik locatie in een toepasbare regel
In bovenstaand voorbeeld, waar je een grafische weergave van toepasbare regels in de RTR ziet, is bijvoorbeeld de locatie “tertiaire watergang” gekoppeld aan de toepasbare regels. De conclusie is hier afhankelijk van het feit of de projectlocatie wel, niet of deels de tertiaire watergang raakt. Wanneer in de toepasbare regels de locatie gebruikt wordt om toepasbare regels op een specifieke locatie te laten gelden, dan moet de identifier van de te gebruiken locatie gekoppeld worden aan de toepasbare regel. In ons voorbeeld is dat dus “nl.imow.ws0636.gebied.2022001003”.
In het omgevingsloket krijgt de initiatiefnemer vervolgens een vraag over deze locatie. Hierbij wordt met behulp van een kaart de aangegeven projectlocatie ten opzichte van het werkingsgebied van de regel getoond. Zoals hierboven al uitgelegd, zie je ook dat de vraag al vooraf is ingevuld, afhankelijk van de overlap tussen de locatie van de (toepasbare) regel en de projectlocatie:
Figuur 17 Weergave van een toepasbare regel die gebruik maakt van een locatie in het omgevingsloket
Locatie van de activiteit of van de toepasbare regels?
Dit artikel laat zien dat de locatie van de activiteit gebruikt wordt om te bepalen of die activiteit ook relevant is ten opzichte van de projectlocatie. Daarnaast zien we dat ook toepasbare regels door de locatie van de onderliggende juridische regel gestuurd kunnen worden. Maar wanneer gebruik je de locatie van de activiteit of de locatie van de toepasbare regel? Uitgangspunt is dat dit een beleidsmatige keuze is. Als een activiteit in het hele ambtsgebied van een gemeente uitgevoerd kan worden, maar de juridische regels in een bepaald gebied anders zijn, dan is het logisch dat de activiteit de locatie ambtsgebied krijgt en in de toepasbare regels de locatie van die specifieke regels wordt gebruikt. Bijvoorbeeld wanneer in het historisch centrum specifieke regels voor de activiteit graven gelden.
Een optie zou ook kunnen zijn om voor dit voorbeeld verschillende activiteiten te maken. Bijvoorbeeld “graven in het centrumgebied” en “graven buiten het centrumgebied”. Als de juridische regels maar beperkt anders zijn, is een opsplitsing in twee activiteiten niet handig. Want het overgrote deel van de regels zijn wel hetzelfde en moeten dan meerdere keren toepasbaar worden gemaakt. Mochten de regels grotendeels verschillen, dan zou wel hiervoor gekozen kunnen worden. Van belang voor een keuze is dus om goed te bekijken hoe verschillend de regels zijn voor een vergunningcheck maar vooral ook voor de indieningsvereisten. De activiteit is immers ook onderdeel van de aanvraag die het bevoegd gezag ontvangt. Als graven in het centrum heel anders wordt afgehandeld of beoordeeld, is het ook een overweging om deze als aparte activiteit met locatie centrumgebied te annoteren in het omgevingsdocument. Onderdeel van deze afhandeling is immers het bepalen van het bevoegd gezag en het eventueel routeren naar een behandeldienst op basis van de kenmerken van de activiteit(en).
Conclusie
Aan het einde van dit document mag duidelijk zijn dat de locatie een belangrijk element is voor zowel het omgevingsdocument als ook voor toepasbare regels. Gebruik van de locatie helpt niet alleen bij het vinden van de relevante juridische regels, maar is ook voor de dienstverlening via de vergunningchecks of de aanvraagmodule een zeer belangrijk element. Om het hele Omgevingsloket goed te laten werken is het belangrijk dat het omgevingsdocument op de juiste manier geannoteerd wordt. Het is niet een op zichzelf staand iets of om Regels op de kaart goed te laten werken of om toepasbare regels op maat te kunnen gebruiken. Je annoteert om alle onderdelen van het Omgevingsloket goed te laten functioneren. De uiteindelijke gebruiker van de digitale dienstverlening wordt niet lastiggevallen met voor hem of haar irrelevante (juridische) regels ten aanzien van zijn plannen in de leefomgeving. Waar hij zijn plannen wil gaan uitvoeren is immers bepalend voor de regels die voor hem of haar gelden, want zoals we in de inleiding al aangaven, met de Omgevingswet worden lokale regels zeer belangrijk.
[1] Zie ook: Het effect van annoteren
[2] Zie voor meer informatie het whitepaper over het annoteren van een activiteit
[3] Met Maatregelen op maat weet de initiatiefnemer meteen welke regels gelden en wat hij kan doen om zich aan die regels te houden. In een overzicht wordt getoond welke maatregelen genomen kunnen worden, hoe vaak en in welke volgorde.
[4] https://iplo.nl/digitaal-stelsel/aansluiten/standaarden/sttr-imtr/
[5] Zie voor meer informatie Hoofdstuk 4 van de Standaard Toepasbare Regels.
[6] Voor nadere toelichting verwijzen we graag naar de notitie werkwijze geo en locaties
[7] De uitvoeringsregel “geo-verwijzing”; zie voor meer informatie over de geo-verwijzing onderdeel 8.5.4.2 van de Standaard Toepasbare Regels.